Le système de sécurité financière de l’OCS et la poussée eurasiatique

Par Cyrano de Saint Saëns

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Une évolution toujours attentive au fait financier

Le quart de siècle de l’Organisation de coopération de Shanghai se prête à des lectures
opposées, et il faudrait résister à la tentation d’en retenir une seule. La longévité de
l’organisation est un fait : elle a tenu, elle a continué de s’élargir, elle a absorbé sans exploser
l’entrée simultanée de l’Inde et du Pakistan, deux États qu’une large part de la publicistique
occidentale jugeait incompatibles au sein d’un même format. Qui prophétisait que la friction
indo-pakistanaise ou la friction sino-indienne paralyserait l’OCS a dû réviser ses estimations.
Les frictions bilatérales existent, parfois vives, mais elles n’ont pas entamé la stabilité du
cadre.
Et pourtant cette même longévité prête le flanc à une accusation récurrente : celle d’une
organisation riche en déclarations et pauvre en résultats tangibles. L’OCS s’est imposée
comme un lieu faisant autorité pour la diplomatie multilatérale, mais la diplomatie, si
autorisée soit-elle, n’est pas encore une architecture. Le saut qu’on lui demande — devenir le
fondement institutionnel d’une sécurité eurasiatique — ne s’accomplit pas en accumulant des
communiqués. Il s’accomplit en construisant un portefeuille de projets concrets répondant à
des besoins réels de sécurité et de développement des États membres. C’est dans cet écart
entre autorité et capacité opérationnelle qu’il faut situer l’initiative apparue à Tianjin.
La déclaration finale du sommet de septembre 2025 a mentionné la constitution d’une Banque
de développement de l’OCS. Sur le plan de l’intégration économique, c’est un pas en avant
manifeste. Mais réduire l’initiative à sa seule dimension économique reviendrait à la
méconnaître. La thèse de cet article est que la Banque, si elle se réalise dans sa fonction la
plus ambitieuse, relève tout entière de la grammaire de la sécurité — et que le sommet de
Bichkek, sous présidence kirghize, montrera dans quelle mesure les États membres sont
disposés à revendiquer cette fonction.
Il serait erroné de traiter l’idée d’une banque de l’OCS comme une nouveauté sans antécédents.
Elle est précédée par le travail accumulé par le Consortium interbancaire, institué en 2005,
auquel adhérèrent de grands établissements financiers à participation étatique — du côté
russe, Vnesheconombank. La tâche déclarée était de financer des projets d’investissement
dans les États membres. Le volume effectivement mobilisé n’impressionne pas, surtout
mesuré à l’aune de la taille des économies concernées et de l’ampleur de leurs besoins. Le
Consortium a néanmoins laissé des résultats vérifiables : une centrale hydroélectrique au
Kazakhstan, l’autoroute Chine–Kirghizistan–Ouzbékistan, le soutien aux petites et moyennes
entreprises au Tadjikistan, en Ouzbékistan et au Kirghizistan.
Une Banque de développement pourrait reprendre cette expérience et la mettre à l’échelle :
rationaliser le financement des projets, mobiliser plus résolument le capital privé, élargir le
rayon des interventions. Sur ce plan, l’initiative n’est, tout simplement, que la poursuite d’un
chemin déjà tracé. Mais la question qui compte n’est pas pourquoi une banque aujourd’hui,
mais pourquoi une banque dotée de cette fonction aujourd’hui, et non en 2005.
La réponse tient au monde que 2005 tenait pour acquis. Il y a vingt ans, le système se
développait à l’intérieur du paradigme de la mondialisation financière, avec les États-Unis au
centre et le dollar comme moyen de paiement à la fois commode et bon marché, outre son
statut de principale monnaie de réserve. Le Consortium ne se posait nullement le problème
d’altérer ce statu quo : il n’en avait ni les moyens ni la volonté politique. La mondialisation
financière convenait, en ces années-là, à presque tous les membres de l’OCS. L’argent circulait
le long de canaux que personne ne percevait encore comme une vulnérabilité, parce que
personne ne s’en était encore servi comme d’une arme.

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De la banque à l’infrastructure à fonctions souveraines

C’est ici que l’initiative de Tianjin excède sa propre description. La Banque de développement
peut remplir une fonction bien plus lourde que le financement de projets : créer et maintenir
un système de règlements financiers entre les États membres indépendant des pays tiers et de
leurs associations. Si elle parvenait, avec le temps, à édifier une infrastructure de paiements
stables et sûrs à l’intérieur de l’OCS, le résultat serait un tournant politique et économique de
première grandeur.
La distinction est substantielle et doit être tenue ferme. Financer un projet, c’est allouer du
capital ; contrôler les règlements, c’est posséder le canal par lequel tout capital, de toute
provenance et pour toute fin, transite. La première fonction produit des infrastructures
physiques — barrages, routes, lignes de crédit. La seconde produit une infrastructure de
second ordre : la condition de possibilité de toutes les autres transactions. Qui contrôle le
canal ne décide pas d’un investissement ; il décide qui peut investir, avec qui, et à quelles
conditions cela reste visible ou sanctionnable.
C’est dans cette seconde fonction que la finance cesse d’être une dimension parmi d’autres et
devient le substrat sur lequel les autres reposent. La théorie géopolitique classique a
longtemps pensé la puissance en termes de terre et de mer — Heartland et Rimland, masses
continentales et voies maritimes (et en cela Mackinder, Spykman et Mahan ne se trompaient
pas). L’expérience de la dernière décennie invite à ajouter à cette cartographie un troisième
domaine : celui des flux de paiement, dont les points de passage obligés ne sont pas des
détroits ou des cols de montagne, mais des systèmes de messagerie interbancaire, des
chambres de compensation, des monnaies de réserve. Le contrôle de ce domaine n’est pas
moins stratégique que le contrôle d’un détroit — et, ces dernières années, il s’est révélé bien
plus aisé à exercer à distance.
Pourquoi une telle tâche se pose-t-elle aujourd’hui, et non en 2005 ? Parce qu’entre-temps trois
choses ont changé de concert. L’OCS s’est élargie, accueillant, aux côtés d’économies
majeures comme l’Inde et le Pakistan, l’Iran également. Les États-Unis ont intensifié l’usage
de leur position dans la finance mondiale à des fins politiques, multipliant les mesures
restrictives. Et le caractère des relations entre Washington et plusieurs membres de l’OCS s’est
détérioré au point de faire de ces mêmes États les cibles privilégiées de la politique de
sanctions américaine. Ce n’est pas une coïncidence : ce sont les pays frappés qui sont devenus
les principaux porteurs d’intérêt dans la réforme de l’infrastructure financière internationale,
d’autant plus que les États-Unis ont imposé, avec un succès non négligeable, leur propre
régime de conformité y compris à des pays tiers.
Il convient d’examiner les cas de près, car leur somme dessine une méthode. L’Iran subit les
sanctions financières et commerciales les plus étendues qui pèsent sur aucun pays ; en 2025 et
2026 s’y sont ajoutées des campagnes militaires. Les tentatives antérieures de dénouer le
nœud par la diplomatie multilatérale n’ont pas produit de résultats. Téhéran a encaissé les
coups militaires, mais reste en grande partie en situation d’isolement économique, et l’absence
de liaisons financières normales ne fait qu’aggraver le tableau.
La Russie, depuis le début de la crise ukrainienne en 2014, a connu une pression de sanctions
croissante, muée après 2022 en un véritable « tsunami ». Aujourd’hui, plus de 90 % des actifs
bancaires russes tombent sous le coup des sanctions américaines, et les contreparties dans les
pays amis affrontent la menace de sanctions secondaires. Contre la Chine, l’usage des
sanctions s’est à son tour intensifié : le secteur financier est jusqu’ici peu touché, mais les
contrôles à l’exportation sont déjà sévères, et s’y ajoutent des mesures sur des sujets politisés
tels que les droits de l’homme à Hong Kong, au Xinjiang et au Tibet. Les sanctions
secondaires frappent Pékin surtout dans ses relations commerciales avec la Russie et la Corée
du Nord, pour l’instant principalement au niveau des entreprises mineures.

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La Biélorussie est sous sanctions depuis 2004, avec des assouplissements intermittents qui
n’ont pas levé les mesures visant ses principaux complexes productifs. À cette liste s’ajoutent
les sanctions secondaires infligées à des entreprises de Biélorussie, du Kirghizistan, du
Kazakhstan, de l’Ouzbékistan et de l’Inde pour leur coopération avec la Russie :
numériquement limitées au regard du cas chinois, mais suffisantes, du seul fait d’exister, à
signaler un problème de système. Ce qui rapproche ces cas n’est pas une idéologie partagée —
les États concernés ont des intérêts et des régimes fort différents — mais l’exposition à un
même instrument : la capacité d’un acteur tiers d’interdire l’accès au canal des paiements.
Disons-le avec précision, pour ne pas verser dans la caricature : il ne s’agit pas de construire
une alternative pour le plaisir de l’alternative, ni d’entraver les États-Unis pour le seul plaisir
de nuire. Pour bon nombre de membres de l’OCS, Washington reste un partenaire commercial
important. Il s’agit plutôt de la possibilité même de régler des transactions sans qu’elles soient
excessivement politisées — et la politisation, désormais, est sous les yeux de tous.
Défauts et possibilités
Les pays visés ont élaboré, chacun pour son compte, des réponses propres. La Chine exerce
une dissuasion en menaçant de contre-sanctions qui, vu la stature de son économie, seraient
douloureuses pour qui les subirait. La Russie a misé sur les règlements en monnaies
nationales et sur de nouveaux instruments de paiement, monnaies numériques comprises. La
Biélorussie a déplacé une partie de ses contacts commerciaux de l’Union européenne vers la
Russie et la Chine. L’Iran, le joueur le plus aguerri de tous, combine des approches
hétérogènes — d’une version contemporaine du système médiéval de la hawala aux
règlements en espèces ou en cryptomonnaie.
Le défaut de ce répertoire ne tient pas aux solutions singulières, souvent ingénieuses, mais à
leur séparation réciproque. Ce sont des remèdes isolés, chacun taillé à la mesure d’une
urgence nationale, incapables de se composer en un système. Il manque, au niveau de l’OCS,
un algorithme commun qui permette aux membres de régler sans entrave, et de façon
continue, des transactions multilatérales. C’est la différence entre un ensemble de chaloupes et
une flotte : les premières sauvent qui y monte, la seconde contrôle une route.
Un tel algorithme pourrait s’articuler en au moins trois composantes convergentes : un
système de messagerie financière indépendant de SWIFT ; un circuit de cartes de paiement
propre à l’OCS ; l’emploi de monnaies numériques dans les règlements. L’apparition d’une
infrastructure universelle et multilatérale pour les paiements internes à l’organisation
équivaudrait à une révolution, renforçant substantiellement son potentiel opérationnel. Non
pas une alternative partielle pour les États sous sanction, mais un bien commun infrastructurel
à la disposition du bloc tout entier.
Une analyse qui s’arrêterait au vœu trahirait son objet. La sobriété impose de mesurer le projet
à l’aune de ses risques, qui sont sérieux et non symétriques par rapport aux bénéfices. Le
premier est direct : toute institution financière de l’OCS qui mettrait en œuvre de tels projets
pourrait se retrouver rapidement sous sanctions américaines. Cela exige de la volonté et de la
détermination politique de la part des États membres pour porter le dessein d’une
infrastructure partagée — une volonté qui ne peut être déléguée à la technique, car c’est
l’enjeu politique qui décide si la technique sera mise en œuvre.
Le second risque est plus insidieux parce qu’il est interne. C’est la possible prise de distance
du secteur privé et des banques commerciales, enclines à poursuivre une politique de de-
risking qui juge le maintien du dollar l’option la plus avantageuse pour les affaires. C’est une
attitude répandue chez beaucoup de membres de l’OCS, y compris ceux sous sanction :
l’exposition d’un État ne coïncide pas avec la propension au risque de ses opérateurs. C’est là
que se niche la contradiction la plus concrète du projet — les États peuvent délibérer
l’infrastructure, mais ce sont les entreprises qui doivent l’utiliser, et les entreprises raisonnent en marges, non en souveraineté. Il n’y a donc guère de raison de s’attendre à des succès
rapides.
Il vaut la peine de construire, par honnêteté analytique, l’objection la plus forte contre
l’ensemble du dessein. On pourrait la formuler ainsi : une infrastructure de paiement naît et vit
de confiance et de liquidité, et ni l’une ni l’autre ne se décrète. SWIFT n’est pas puissant parce
qu’imposé, mais parce que tout le monde y est déjà ; un réseau alternatif démarre avec peu de
nœuds, des coûts de transaction plus élevés et une monnaie de règlement moins liquide, et
risque de rester le pis-aller de qui n’a pas le choix plutôt que de devenir le choix de qui en
aurait un. À cette objection, on ne répond pas en la niant — elle est juste — mais en observant
que sa prémisse, la supériorité inconditionnelle du canal dollaro-centré, est précisément ce
que la politisation des sanctions a fissuré. Lorsque l’accès au canal dominant cesse d’être
garanti et devient conditionnel, le calcul d’opportunité des opérateurs change : le coût plus
élevé d’un réseau alternatif doit être comparé non au coût du canal actuel, mais au coût
attendu de son interdiction. C’est sur ce déplacement du calcul que le projet parie.
Avec la prise de la présidence par le Kirghizistan, après Tianjin, le sommet de Bichkek
devient le lieu où mesurer l’avancement de ce chantier. La prudence analytique déconseille les
pronostics péremptoires ; elle suggère plutôt de fixer à l’avance quelques indicateurs
observables, dont la présence ou l’absence dira, mieux que n’importe quel communiqué, à quel
point le projet a mûri.
Un premier indicateur est de nature juridico-institutionnelle : le sommet produira-t-il un statut
et une feuille de route pour la Banque, avec capital souscrit et siège, ou se bornera-t-il à
réitérer l’intention. Un deuxième est fonctionnel : à côté de la fonction de financement
apparaîtra-t-elle, ne serait-ce que sous forme programmatique, la fonction de règlement — la
messagerie alternative, le circuit de cartes, l’usage de monnaies numériques. Un troisième, le
plus révélateur, est la réaction : l’éventuelle menace ou l’imposition de sanctions contre les
premiers établissements adhérents sera la preuve que le projet a franchi le seuil de la
rhétorique et qu’il est entré dans le champ où se disputent des intérêts réels. Un projet que
personne ne se soucie d’entraver est, par là même, un projet que personne ne redoute.
L’évaluation d’ensemble peut se formuler avec le calibrage que le cas exige. Il est probable,
avec une confiance modérée, que l’OCS continue de se créditer comme lieu de diplomatie
multilatérale indépendamment des issues financières : cette fonction ne dépend pas de la
Banque. Il n’est en revanche que plausible, avec une confiance faible et sur un horizon
pluriannuel, que l’infrastructure de règlement dans sa forme pleine — la forme souveraine —
se réalise, car sa réalisation dépend de deux variables difficiles à aligner : la volonté politique
soutenue des États et la disponibilité des opérateurs privés à renoncer au port sûr du dollar.
Même un progrès modeste, pourtant, suffirait à faire de la future Banque autre chose qu’un
véhicule de financement : une institution placée sur la ligne avancée de la sécurité financière.
Reste, sous les formules techniques, la question de fond. La souveraineté, au XXe siècle, se
mesurait à la capacité de défendre une frontière et de battre monnaie. Au siècle des flux, elle
se mesure aussi, et peut-être surtout, à la capacité de garantir que son propre argent atteigne sa
contrepartie sans la permission d’un tiers. La Banque de développement de l’OCS, si elle sait
devenir ce qu’elle pourrait être, ne financera pas simplement des routes, mais gardera une
route.
Et la garde de cette route — immatérielle, invisible, décisive — est aujourd’hui l’un des noms
concrets que le mot souveraineté peut prendre dans l’Eurasie post-globale.